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国务院发展研究中心副主任 刘世锦
以“负面清单”管理方式加快市场开放
要使市场在资源配置中真正起到决定性作用，关键是把中央全面深化改革的精神、出台的相关政策措施不打折扣地加以落实。包括按照两个“都是”、两个“毫不动摇”、两个“不可侵犯”的精神，深化国有资产管理体制和国有企业改革，进一步拓宽非公有制经济的发展空间；加快建设统一开放、竞争有序的市场体系，形成公平开放透明的市场规则；把要素市场作为完善市场体系的重点，积极而有序地推进土地、劳动力、资本、技术等市场的改革，等等。需要强调的是，实行“负面清单”管理模式，对完善市场体系、使市场在资源配置中发挥决定性作用，是一项重大而意义深远的改革。
所谓“负面清单”，是指列出禁止和限制进入的领域清单，“什么事情不能干”的清单，除此之外的都可以干，即所谓“法无禁止即可为”。这当然是市场准入管理方式的一项重大改革，但仅限于此的理解，可能就低估了其重大意义，因为其反映了政府管理经济思维方式的根本性变革。
与“负面清单”相对的，是“正面清单”，就是把允许搞的、鼓励搞的列出一个单子，经过政府审批、由政府说了算。在一个充满生机活力的市场经济中，在一个日新月异的创新社会中，能够搞的项目范围是非常不确定的，不仅每年不一样，每个月甚至每一天都不一样。卖商品，是在百货公司卖，还是在大购物中心卖，是在实体店卖，还是在网上卖，是通过一般的网上支付，还是通过最新的微信支付，变得非常快。如果一定要通过管理者点头，通过他们允许审批后才能搞，一定会把许多有希望、有前途、有竞争力的项目和企业排除在外。所以，实行“负面清单”制度，最大的好处是给创新留下了空间，给不确定性留下了空间，也就是说，给市场在更大范围内发挥决定性作用留下了空间。
还有一条，政府鼓励搞的行业和项目，往往也有很大的后遗症。目前产能过剩严重的行业，如光伏发电、精品钢材等，都是前几年受到鼓励的战略性新兴产业。搞鼓励类项目，事实上有一个前提，就是认定政府比市场更聪明，政府官员比企业家更有远见，看得更准，对投资项目更负责任。如果这个前提能够成立，市场经济就成了多余的，改革也是多余的。过去我们搞计划经济，搞什么行业、项目，都是政府计划出来的，最后搞不下去了，才要改革。对鼓励类项目，政府有关部门感兴趣，有的企业也感兴趣，因为拿到批条、路条后，可以搞到银行贷款，搞到别人没有的优惠政策。结果是破坏了公平竞争，也加剧了产能过剩，对自己、对别人都没有好处，不是双赢多赢，而是双输多输。
与“负面清单”相关的，还有一个“负面标准”。也就是说，以什么样的标准、规则为依据开出负面清单，例如节能、节地、节水、环境、技术、安全等市场准入标准，而不是所有制性质，不是公有非公有，不是企业规模大小。这些“负面标准”主要是为了解决经济学上所说的外部性问题，是市场本身解决不了，需要政府发挥作用的地方。符合这些标准，所有市场主体都要受到保护；不符合的，不论国有民营、不论企业大小，都要受到惩罚。企业发展或出局，要通过公平竞争、优胜劣汰来决定。但从实践中看，要做到这一点很不容易。比如，现在解决产能过剩问题，主要还是用行政性办法，要减去的产能或明或暗还是以所有制和企业大小划线，没有把“负面标准”作为主要判别尺度，对产权保护考虑不够。用这种办法搞结构调整，与市场起决定性作用是背离的，也不可能实现资源的优化配置。
“负面清单”制度有利于减少自由裁量权，相应减少寻租、腐败，提高政府效率和透明度。与允许鼓励类相比，禁止限制类的自由裁量权相对较小，这也是一个进步。此外，“负面清单”的长度应逐步缩短，而且即使是负面清单，也要有审批时限要求、透明度要求，进展到什么程度、批或不批的理由是什么，都应该让大家知道。
“负面清单”已经写进了文件，下一步关键是如何落实。今后审批制度的改革，思路也要有根本性的转变，不应再是减少了多少项审批，而是还剩下多少审批事项？这些审批是否属于负面清单？保留的理由是什么？这项改革方向和方法都是明确的，不必再等，每个地方都可以先试点，然后大面积推开。
落实“负面清单”制度，有利于增加企业数量，特别是中小企业数量，扩展业务活动范围，这一效果已经开始显现。另一方面，在放宽准入上，应该有一些标志性的大动作，既要“放小”，也要“放大”，向社会发出动真格的信号。具体来说，在行政性垄断问题突出的基础产业和服务业领域，放进去一两个大的竞争者，以形成有效竞争。比如铁路改革，可以考虑拿出几个区域或大的项目，让外部投资者包括地方政府和民营企业去组建新的铁路公司；比如能源领域，可以考虑在上海自贸区建立国际性的石油交易中心，放宽、放开原油和成品油进口，打通国内外市场，允许地方炼厂做大做强，同时开放上游勘探市场，包括页岩气勘探市场；在电信领域，允许以民营资本为主发起形成大的电信运营商，通过竞争降低成本、促进创新。这样做的好处，既可以增加投资，也可以提高效率，为稳增长、调结构释入更大的“改革红利”。
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